133 views

Pilkada Serentak Pasca Reformasi

Pilkada Serentak Pasca Reformasi
(Perjalanan Rezim Pilkada dan Problematika Hukum UU Pemilihan)
Oleh : Ruslan Husen, SH., MH.[1]


Pendahuluan

Desentralisasi sebagai penyerahan kekuasaan pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom, telah membuka ruang tumbuh dan berkembangnya demokrasi di tingkat lokal-daerah. Terutama lewat rutinitas pesta demokrasi melalui pelaksanaan pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota serentak secara langsung oleh masyarakat pemilih. Sebelumnya, pejabat-pejabat di daerah merupakan sentralisasi tunjukan dari pemerintah pusat. Setelah ada kebijakan desentralisasi lewat pelaksanaan pemilihan kepala daerah (Pilkada), pejabat-pejabat di daerah ditetapkan dan diangkat berdasar hasil pemilihan demokratis.

Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota secara serentak sudah berulang kali dilaksanakan dengan berbagai dinamika yang melingkupi. Pemilihan serentak gelombang pertama dilaksankan pada tahun 2015, Pemilihan serentak gelombang kedua dilaksanakan pada tahun 2017, Pemilihan serentak gelombang ketiga dilaksanakan pada tahun 2018. Hingga Pemilihan serantak gelombang keempat akan dilaksanakan pada tahun 2020 mendatang, tepatnya tanggal 23 September 2020 yang akan digelar di 270 daerah, meliputi 9 Provinsi, 224 Kabupaten, dan 37 Kota di Indonesia. Termasuk Kota Makassar yang melakukan pemungutan suara ulang/pemilihan ulang, setelah pada Pilkada tahun 2018 lalu, kotak kosong memenangi kompetisi pemilihan.

Dinamika pelaksanaan Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota sepanjang gelombang pelaksanaan baik tahap persiapan pelaksanaan, tahap pelaksanaan tahapan inti, dan setelah pelaksanaan senantiasa segar dibahas, karena menyita empati dan emosi pemerhati. Terutama, apakah pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota masuk dan tunduk pada ketentuan rezim apa, apakah rezim pemilu, atau rezim pemerintah daerah, atau berdiri dalam rezim tersendiri? Penegasan dan analisis ini beralasan untuk mengurai karakteristik rezim yang dianut dalam pelaksanaan pemilihan, agar ada landasan filosofis dan teoritis sehingga diketahui karakteristik dan aplikatif dalam pelaksanaan.

Demikian pula dalam kerangka ius constituendum, menjadikan ketentuan-ketentuan krusial dalam UU Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota dirasa kurang dan perlu diperbaharui terutama menjelang tahapan kontestasi demokrasi dimulai. Inisiasi perubahan undang-undang ini sering disuarakan pihak penyelenggara pemilu, akademisi/pegiat pemilu maupun dari pembentuk undang-undang sendiri. Ini sangat beralasan karena menyangkut legitimasi proses dan hasil kontestasi demokrasi yang rawan dipermasalahkan belakang hari oleh pihak yang kalah. Sehingga perlu langkah antisipasi mengatasi segala potensi masalah proses dan hasil pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota terutama pada aspek dasar hukum pelaksanaan.

Pilkada, Rezim Pemilihan

Diskursus penyelenggaraan pemilihan kepala daerah (Pilkada) untuk memilih Gubernur, Bupati, dan Walikota, apakah masuk dalam kerangka rezim pemilu atau rezim pemerintah daerah masih saja terus terjadi, padahal sudah melalui tiga kali gelombang pelaksanaan Pilkada. Pertanyaan serupa, turut menjadi pertanyaan akademisi dan pemerhati pemilu diberbagai kesempatan yang penulis ikuti dalam rangka menyambut pelaksanaan Pilkada. Bahkan pertanyaan meruncing pada sebuah hipotesis, apakah Pilkada merupakan rezim tersendiri di luar rezim pemilu atau rezim pemerintah daerah? Pertanyaan dalam argumentasi jalan tengah, atas perdebatan pengaturan. Sebab Pilkada memiliki ciri karakter khusus yang membedakan pengaturannya dengan Pemilu, walaupun dapat dikatakan serupa tapi Pilkada bukan Pemilu.

Perdebatan ini bukan tanpa sebab, yakni dipicu atas dinamika perkembangan ketatanegaraan menyikapi pelaksanaan Pilkada, terutama dasar rujukan (undang-undang) yang menjadi dasar pelaksanaan, lembaga yang menyelenggarakan, dan muara sengketa hasil pemilihan di Mahkamah Konstitusi atau di Mahkamah Agung. Semua dinamika perdebatan itu sah dilakukan, karena semua muaranya pada memperkaya khazanah intelektual dan inisiasi memperbaiki regulasi pelaksanaan Pilkada.

Pertama, Pilkada sebagai rezim pemerintah daerah. Pandangan ini merujuk pada pengaturan Pilkada yang ditemukan dalam ketentuan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 yakni“Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah propinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.” Ketentuan tersebut lahir saat perubahan kedua UUD 1945 yang dilaksanakan dalam sidang tahunan MPR tahun 2000, dan ketentuan yang menjadi dasar pelaksanakan Pilkada dimasukkan dalam Bab tentang Pemerintahan Daerah.

Merujuk pada ketentuan ini, UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dalam konsideran mengingatnya merujuk pada ketentuan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 yang merupakan dasar pelaksanaan Pilkada, dan tidak merujuk pada ketentuan Pasal 22E UUD 1945 yang merupakan dasar pelaksanaan Pemilu. Sehingga dapat dipahami, pembentuk undang-undang ingin mengkategorikan Pilkada sebagai rezim pemerintahan daerah dan terpisah dengan pelaksanaan Pemilu sebagaimana disebutkan dalam Pasal 22E untuk memilih anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota.

Sementara penyelenggaraan pemilu, menjadi  rezim tersendiri (rezim pemilu) yang diatur dalam ketentuan pasal berbeda dengan aturan Pilkada, sebagaimana diatur dalam Pasal 22E UUD 1945 (Perubahan ketiga UUD 1945), bahwa Pemilu diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum (huruf kecil) yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Penulisan komisi pemilihan umum dalam huruf kecil dapat ditafsir meluas, bahwa Pemilu diselenggarakan oleh lembaga penyelenggara pemilu (KPU, Bawaslu dan DKPP) untuk memilih anggota DPR, DPD, Presiden dan Wakil Presiden dan DPRD.

Kedua, Pilkada masuk dalam rezim Pemilu. Saat ditegaskan Pilkada sebagai rezim tersendiri di luar rezim Pemilu, muncul persoalan pada lembaga yang menyelenggarakan. Di dalam ketentuan Pilkada, yang menyelenggarakan Pilkada adalah KPUD yang merupakan lembaga subordinat dari KPU (pusat). Di sinilah letak kerancuan ketentuannya, satu sisi Pilkada tidak dikategorikan dalam rezim Pemilu tapi pada sisi lain, Pilkada diserahkan pelaksanaannya kepada KPUD yang merupakan subordinat dari KPU yang merupakan penyelenggara Pemilu.

KPUD merupakan lembaga hierarkis dan mandiri yang dikoordinir kinerja dan penanggungjawab akhir dipegang oleh KPU, yang sesuai ketentuan Pasal 22E berwenang menyelenggarakan Pemilu, dan tidak disebutkan menyelenggarakan Pilkada. Tiba-tiba muncul ketentuan, Pilkada diselenggarakan oleh KPUD tanpa hubungan dengan KPU, otomatis KPU tidak bisa berdiam diri karena sifat kelembagaan hierarkis dan mandiri, hingga ikut dan turun tangan mengkoordinir pelaksanaan Pilkada.

Demikian pula dengan beberapa kerancuan aturan dalam pasal-pasal undang-undang pemerintahan daerah. Atas berbagai kerancuan aturan Pilkada dimasukkan dalam rezim pemerintahan daerah, akhirnya Mahkamah Konstitusi memutuskan hasil uji materi UU No. 32/2004 lewat putusan nomor: 072-073/PUU-II/2004, yang secara garis besar putusan MK menentukan sebagai berikut: pertama, asas Pilkada sama dengan asas Pemilu, tetapi Pilkada bukan Pemilu. Kedua, Pasal 57 ayat (1) menyatakan KPUD tidak bertanggungjawab kepada DPRD tetapi langsung kepada rakyat. Selain itu, KPUD hanya melaporkan pelaksanaan Pilkada kepada DPRD. Ketiga, Penjelasan Pasal 59 ayat (1), Parpol/gabungan parpol yang tidak memiliki kursi di DPRD, tetapi memiliki suara 15% dari hasil Pemilu DPRD bisa mengajukan pasangan calon kepada daerah dan wakil kepala daerah. Keempat, Pasal 66 ayat (3) huruf e, KPUD tidak bertanggungjawab kepada DPRD. Kelima, Pasal 67 ayat (1) huruf e, KPUD tidak perlu mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran kepada DPRD. Keenam, Pasal 82 ayat (2), DPRD tidak bisa menjatuhkan sanksi pembatalan calon.[1]

Lebih lanjut dalam pertimbangan putusan nomor: 072-073/PUU-II/2004, MK menyarankan agar di masa mendatang, KPU ditetapkan sebagai penyelenggara Pilkada langsung seperti maksud ketentuan Pasal 22E UUD 1945. MK berpendapat sebagai berikut:

“Mahkamah berbendapat bahwa pembuat undang-undang dapat dan memang sebaiknya pada masa yang akan datang menetapkan KPU sebagaimana dimaksud Pasal 22E UUD 1945 sebagai penyelenggara Pilkada langsung mengingat KPU, selain merupakan lembaga yang sengaja dibentuk oleh UUD 1945 sebagai penyelenggara pemilu, KPU juga telah membuktikan kemampuan dan independensinya dalam penyelenggaraan Pemilu”[2]

Walhasil rekomendasi MK tersebut ditindaklanjuti oleh pembentuk undang-undang hingga lahir UU No. 22/2007 tentang Penyelenggaraan Pemilu. Melalui UU tersebut, Pilkada dimasukkan ke dalam rezim Pemilu,[3] sehingga nomenklaturnya berubah dari Pilkada menjadi “Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah (Pemilukada)”. Dengan masuknya Pilkada dalam rezim pemilu sehingga penyelenggaraan Pilkada menjadi tanggungjawab KPU beserta jajarannya, yaitu KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota. Demikian pula dengan sengketa hasil yang sebelumnya menjadi kewenangan Mahkamah Agung menjadi beralih ditangani oleh Mahkamah Konstitusi.

Setelah penyelenggaraan Pemilukada paralel dengan rezim pemilu, kendala yang tersisa tinggal sumber pendanaan yang masih mengandalkan APBD. Pada posisi ini, rezim pemilu tidak paripurna dan setengah hati karena pada saat akan diselenggarakan Pemilukada, KPU-Bawaslu yang ada di tingkat Provinsi dan Kab/Kota harus meminta/memohon kepada Pemda dalam hal pembiayaan pendanaan Pemilukada. Tidak jarang terjadi hambatan komunikasi penandatangan Naskah Perjanjian Hibah Daerah (NPHD), saat pihak Pemerintah Daerah maupun DPRD melakukan tekanan bahkan rayuan ke penyelenggara pemilu terutama saat ada incumbent. Tentu ini tidak baik, dan dapat menggerus serta mencederai kemandirian dan independensi penyelenggara pemilu.

Ketiga, Pilkada rezim sendiri: Pemilihan. Setelah melalui dua rezim yang tidak sempurna, Pilkada dalam rezim pemda, tersandung paradigma penyelenggara yang disebutkan menyelenggarkan pemilu dan bukan menyelenggarakan Pilkada. Demikian pula Pilkada sebagai rezim Pemilu, tersandung dengan kebijakan pembiayaan pendanaan yang berasal dari APBD pemda dan tunduk pada mekanisme pengelolaan keuangan daerah. Berangkat dari masalah perjalanan dua rezim yang tidak tuntas itu, pembentuk undang-undang memperkenalkan jalan baru yaitu Pilkada sebagai rezim tersendiri yakni rezim “Pemilihan“ untuk memilih Gubernur Bupati dan Walikota secara demokratis dengan lahirnya UU No 1/2015 yang diubah terakhir kali dengan UU No 10/2016 (selanjutnya disebut UU Pemilihan) sebagai dasar Pilkada serentak. 

Pemilihan kepala daerah untuk memilih Gubernur Bupati dan Walikota secara demokratis sebagai rezim pemilihan yang membedakan dengan dua rezim sebelumnya, memiliki ciri tersendiri. Pertama, dasar hukum pelaksanaan berupa UU Pemilihan yang terpisah dari UU Pemda dan UU Pemilu. Jika pembentuk undang-undang ingin memasukkan Pilkada ke dalam rezim Pemda, tentu telah dibuat ketentuan dalam UU Pemda yang memasukkan pelaksanaan Pilkada di dalamnya. Demikian pula saat kodifikasi UU Pemilu yang lalu, juga akan dimasukkan ketentuan pelaksanaan Pilkada di dalamnya. Tapi nyatanya tidak dilakukan.

Berangkat dari hal itu, pembentuk undang-undang ingin menempatkan pelaksanaan Pilkada menjadi rezim pemilihan tersendiri yang berbeda karakternya dengan pelaksanaan Pilkada saat dimasukkan dalam rezim Pemda maupun saat dimasukkan dalam rezim Pemilu. Sepanjang pelaksanaan Pilkada serentak yang mencirikan perbedaan dengan pemilu dengan berbagai karakter, dapat dikatakan itulah diantara ciri dari rezim pemilihan.

Menempatkan Pilkada dalam rezim pemilihan saat ini, ke depan bisa jadi berubah, melihat kecenderungan pembentuk undang-undang memasukkan penyelenggaraan Pilkada ke dalam rezim Pemilu, karena banyaknya kesamaan. Apalagi adanya kebijakan pemilu serentak nasional tahun 2024 dengan menggabungkan Pemilu dan Pilkada sebagai pemilu 7 kotak suara, dengan varian pemilu serentak nasional untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden, DPR RI dan DPD RI. Serta pemilu serentak sekala lokal untuk memilih Gubernur, Bupati dan Walikota, dan DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten dan Kota.

Kedua, istilah Pemilukada diganti menjadi istilah “Pemilihan”. Pemilukada ditemukan dalam pelaksanaan Pilkada sesuai dengan UU No 22/2007 tentang Penyelenggaraan Pemilu, yang saat ini UU tersebut telah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku lagi. Pilkada serentak tahun 2015, 2017 dan 2018 dilaksanakan menurut ketentuan UU 1/2015 sebagaimana diubah terakhir kali dengan UU 10/2016 (UU Pemilihan), dengan menggunakan istilah pemilihan. Pengertian pemilihan ditemukan dalam Pasal 1 angka 1 UU Pemilihan, yang menyebutkan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil Walikota yang selanjutnya disebut Pemilihan adalah Pelaksanaan kedaulatan rakyat di wilayah provinsi dan kabupaten/kota untuk memilih Gubernur dan wakil Gubernur, Bupati dan wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil Walikota secara langsung dan demokratis.

Ketiga, sengketa hasil Pilkada masih menjadi kewenangan MK hingga dibentuk peradilan khusus pemilu. Peradilan khusus pemilu masih menjadi wacana ketimbang implementasi pembentukan. Padahal terdapat sejumlah ketentuan yang dapat dijadikan dasar politik hukum pembentukan peradilan khusus pemilu. Pasal 157 ayat (1) dan (2) UU 10/2016 menyebutkan perkara perselisihan hasil pemilihan diperiksa dan diadili oleh badan peradilan khusus, yang dibentuk sebelum pelaksanaan pemilihan serentak nasional. Rezim Pilkada sebagai rezim pemilihan mencirikan adanya peradilan khusus pemilu yang akan menangani sengketa hasil pemilihan. Walaupun sepanjang belum dibentuk, penanganan sengketa hasil pemilihan masih ditangani dan menjadi kewenangan MK.

Isu Krusial UU Pemilihan

Setelah pelaksanaan pemilu serentak nasional tahun 2019, yang hasilnya dapat dikatakan diterima dengan catatan oleh semua pihak, terutama dari peserta pemilu. Walaupun terdapat sengketa hasil pemilu di Mahkamah Konstitusi (MK) sebagai residu tahapan, tapi tidak menyurutkan eksistensi pelaksanaan tugas dan wewenang penyelenggara pemilu hingga putusan Mahkamah Konstitusi banyak mempertimbangkan jawaban dan keterangan tertulis KPU dan Bawaslu. Berangkat dari capaian hasil pemilu tahun 2019 tersebut, kembali lembaga penyelenggara pemilu berkonsentrasi menghadapi pelaksanaan Pilkada serentak gelombang ke empat tahun 2020 yang akan digelar di 270 daerah.

Jelas ada perbedaan signifikan pelaksanaan Pilkada tahun 2020 dengan pelaksanaan Pemilu tahun 2019 yang telah usai dilaksanakan. Paling tidak, dasar hukum rujukan pelaksanaan Pilkada dengan Pemilu yang berbeda, hingga menimbulkan problematika hukum khususnya di lembaga pengawas pemilu (Bawaslu). Yakni, terdapat problematika hukum berupa isu krusial yang perlu segera diselesaikan sebelum masuk tahapan inti Pilkada. Ini bukan tanpa sebab, jika problematika ini tidak diselesaikan dengan tepat, ke depan dikhawatirkan akan menggerus hasil pemilihan yang rentan dipersoalkan. Terutama dari pihak yang tidak lolos sebagai calon dan gagal berkontestasi, atau terdapat calon yang gagal mencapai suara signifikan, hingga menggugat hasil Pilkada ke MK.

Semua tahapan penyelenggaraan pemilihan potensi dipersoalkan, termasuk mempersoalkan eksistensi Bawaslu yang lahir dari UU 7/2017 namun melakukan kerja-kerja pengawasan sesuai dengan UU Pilkada adalah patut dipaswadai. Paling tidak perlu ada langkah antisipasi untuk berusaha menutup celah agar problematika hukum ini tidak dipersoalkan lagi, yakni melakukan langkah-langkah strategis dalam rangka menetapkan eksistensi Bawaslu dalam pengawasan pelaksanaan Pilkada.

Merujuk pada naskah kajian Bawaslu[4] tentang usulan perubahan terbatas UU Pilkada, ditemukan beberapa isu krusial implementasi UU No. 10 Tahun 2016 sepanjang berkenaan dengan eksistensi pelaksanaan tugas dan wewenang Bawaslu melaksanakan pengawasan pemilihan. Dari isu krusial problematika ini diperbandingkan substansi ketentuan pengawasan dengan merujuk pada ketentuan UU No 10/2016 (UU Pilkada) dengan UU No 7/2017 (UU Pemilu). Nampak ada relativitas perubahan kewenangan pengawasan, yang dapat berdampak pada menurunnya performa pelaksanaan tugas dan kewenangan Bawaslu dan berpotensi gagal menjawab harapan publik akan Bawaslu yang kuat mencegah dan menindak pelanggaran sebagaimana hasil kinerja pada pemilu tahun 2019 lalu.

Pertama, nomenklatur pengawas di tingkat Kabupaten/Kota. UU Pilkada menggunakan nomenklatur Panwas, sementara dalam UU Pemilu menggunakan nomenklatur Bawaslu. Persoalannya, organ pengawas manakah berwenang menjalankan fungsi pengawasan penyelenggaraan Pilkada? Apakah Bawaslu Kabupaten/Kota yang dibentuk berdasarkan UU Pemilu atau Panwas Kabupaten/Kota yang keberadaannya disebutkan dalam UU Pilkada.

Kedua, nomenklatur pengawas lapangan. UU Pilkada menyebut Pengawas Pemilihan
Lapangan
(PPL), sementara UU Pemilu menyebut dengan Panitia Pengawas Pemilu Kelurahan/Desa (PKD). Meskipun sama-sama bersifat ad hoc, tetap saja kedua lembaga ini memiliki eksistensi yang berbeda dan perlu ditegaskan kewenangannya dalam pengawasan Pilkada.

Ketiga, definisi kampanye. UU Pilkada mendefinisikan kampanye sebagai kegiatan untuk meyakinkan Pemilih dengan menawarkan visi, misi, dan program Calon Gubernur dan Calon Wakil Gubernur, Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota. Objek kampanye yang ditawarkan sebatas “visi, misi, dan program”, tidak termasuk “citra diri”, padahal dalam kegiatan kampanye selalu tidak lepas dari adanya upaya pencitraan diri dari calon pemilihan.

Keempat, ketentuan hari. UU Pilkada masih menggunakan hari kelender, bukan hari kerja. ketentuan demikian akan menimbulkan permasalahan terutama dalam upaya penanganan
pelanggaraan administrasi dan penyelesaian sengketa, yang kontrol lamanya hari sangat ketat.

Kelima, tindaklanjut rekomendasi pelanggaran pemilihan. KPU menindaklanjuti rekomendasi Bawaslu atas adanya dugaan pelanggaran pemilihan, yang dalam praktek terkadang rekomendasi pelanggaran dikaji kembali atau bahkan diabaikan. Ini tentu dapat menurunkan wibawa kelembagaan dan kemunduran bagi Bawaslu.

Keenam, jumlah keanggotaan. UU Pilkada menentukan keanggotaan Bawaslu Provinsi, Panwas Kabupaten/Kota, dan Panwas Kecamatan masing-masing beranggotakan 3 (tiga) orang. Sementara dalam UU Pemilu menentukan keanggotaan Bawaslu Provinsi sebanyak 5 (lima) atau 7 (tujuh) orang dan Bawaslu Kabupaten/Kota sebanyak 3 (tiga) atau 5 (lima) orang. Lalu berwenangkah anggota Bawaslu yang jumlah keanggotaan 5 (lima) atau 7 (tujuh) orang yang dibentuk dengan UU Pemilu melakukan pengawasan tahapan Pilkada?

Ketujuh, wewenang akreditasi lembaga pemantau. UU Pilkada menentukan bahwa KPU sebagai lembaga yang berwenang memberikan tanda terdaftar dan sertifikat akreditasi sebagai Pemantau. Sementara UU Pemilu justru Bawaslu yang berwenang untuk memberikan tanda izin dan sertifikat akreditasi sebagai Pemantau. Padahal kerja-kerja pemantauan dekat dengan kerja-kerja pengawasan pemilihan, sehingga dilekatkan dengan Bawaslu bukan di KPU.

Kedelapan, pelanggaran administratif yang bersifat TSM. UU Pilkada menentukan kriteria TSM dibatasi satu syarat saja yaitu adanya pelanggaran money politic. Sementara UU Pemilu, menentukan kriteria penanganan pelanggaran administratif yang TSM dimaknai lebih luas, tidak hanya terbatas pada money politic, tetapi lebih dari itu harus ada bukti kuat bahwa kecurangan terjadi di 50 % wilayah pemilihan, terdapat bukti kecurangan terorganisasir, dan terdapat bukti perencanaan kecurangan itu.

Kesembilan, jangka waktu tindak lanjut laporan dan/atau temuan pelangggaran. UU Pilkada menentukan paling lama 3 (tiga) hari setelah laporan diterima. Sementara UU Pemilu menentukan paling lama 7 (tujuh) hari setelah temuan dan/atau laporan diterima dan diregister.

Kesepuluh, jangka waktu meminta keterangan tambahan penanganan pelangggaran. UU Pilkada, menentukan Bawaslu dapat meminta keterangan tambahan dari pelapor dalam waktu paling lama 2 (dua) hari kalender (3+2). Sementara UU Pemilu justru menentukan permintaan keterangan tambahan dan kajian dilakukan paling lama 14 (empat belas) hari kerja (7+7).

Kesebelas, tindak lanjut penanganan laporan/temuan pelangggaran administrasi. UU Pilkada, menentukan posisi Bawaslu dalam penanganan pelanggaran administrasi hanya sebatas “meneruskan” laporan dugaan pelanggaran administrasi kepada KPU, KPU Provinsi,
atau KPU Kabupaten/Kota. UU Pemilu, menempatkan Bawaslu justru diberi wewenang untuk memproses dugaan pelanggaran administratif bahkan berwenang memproses temuan dan/atau
laporan pelanggaran terhadap peraturan perundang-undangan lainnya untuk selanjutnya diteruskan kepada instansi yang berwenang.

Keduabelas, sifat putusan penyelesaian sengketa. UU Pilkada, mengatur putusan Bawaslu mengenai penyelesaian sengketa pemilihan merupakan putusan bersifat “mengikat” tanpa ada kata final. Sementara pada ketentuan UU Pemilu, putusan Bawaslu mengenai penyelesaian sengketa proses pemilu merupakan “putusan yang bersifat final dan mengikat” dengan pengecualian terhadap sengketa proses pemilu semisal yang berkaitan dengan penetapan pasangan calon.

Ketiga-belas, dasar pengaturan Gakkumdu. UU Pemilu mengatur Gakkumdu dengan Peraturan Bawaslu, sementara dalam UU Pilkada keberadaan Gakkumdu diatur dengan “Peraturan Bersama” antara Kepala Kepolisian Negara, Jaksa Agung dan Ketua Bawaslu.

Tergambar signifikansi perubahan tugas dan wewenang khususnya Bawaslu dari penyelenggaraan pemilu ke penyelenggaraan pemilihan. Menuntut diselesaikan berupa perubahan undang-undang yang menjadi dasar pelaksanaan pemilihan. Terutama menyangkut dasar kewenangan Bawaslu Kabupaten/Kota yang terbentuk berdasarkan UU 7/2017 untuk melakukan mengawasan Pilkada, sementara dalam ketentuan UU Pemilihan hanya mengenal Panwas Kabupaten/Kota, bukan Bawaslu. Demikian pula dengan dasar legalitas keanggotaan Bawaslu Kabupaten/Kota yang berjumlah 5 (lima) orang atau 7 (tujuh) orang untuk melakukan pengawasan Pilkada, sementara dalam ketentuan UU Pemilihan jumlah anggota Panwas Kabupaten/Kota dibatasi sejumlah 3 (tiga) orang saja.

Inisiasi perubahan terbatas UU Pemilihan ini sejatinya tidak hanya disuarakan oleh pihak Bawaslu semata, penting juga didorong semangat perubahan UU pemilihan yang disuarakan dari stakeholders lannya. Agar ada kesepahaman bahwa ini adalah masalah bersama yang cenderung menyoal proses dan hasil pemilihan, hingga lahir perubahan ketentuan UU pemilihan yang menjamin pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara jujur dan adil. Demikian pula dengan hasil pemilihan nantinya dapat diterima oleh semua pihak, terutama pihak peserta pemilihan yang berkontestasi.

Ikhtiar Perubahan

Ikhtiar menegaskan eksistensi Bawaslu dalam pengawasan Pilkada tahun 2020 perlu kolaborasi banyak pihak, terutama penyelenggara pemilu dalam hal ini pihak Bawaslu sendiri bersama jajarannya. Mengingat tahapan Pilkada terus berjalan, tanpa terhenti oleh dinamika problematika hukum atas penerapan UU Pemilihan. Bisa saja saat ini, yang mempermasalahkan problematika pelaksanaan UU Pemilihan berasal dari struktur Bawaslu saja, sementara dari pihak lain mengangkat ini sebagai persoalan yang dapat menggerus hasil pemilihan ke depan, masih minim. Dikhawatirkan, ketika proses pemilihan telah usai, terutama telah ada hasil pemilihan Gubernur, Bupati atau Walikota yang ditetapkan KPU, pasti memunculkan potensi gugatan sengketa. Di antara materi gugatan yang potensial diangkat adalah soal kewenangan Bawaslu Kab/Kota yang dibentuk berdasarkan UU Pemilu, namun melakukan kerja-kerja pengawas yang sejatinya dilaksanakan oleh lembaga bernama “Panwas” sesuai dengan UU Pemilihan.

Dengan demikian problematika utama adalah, apakah Bawaslu memiliki wewenang dalam mengawasi penyelenggaraan tahapan Pilkada tahun 2020? Dengan merujuk pada ketentuan Pasal 1 angka 10 UU 8/2015 tentang Perubahan UU 1/2015“Bawaslu diberikan tugas dan wewenang dalam pengawasan penyelenggaraan pemilihan”. Jika Bawaslu memiliki wewenang dalam pengawasan penyelenggaraan pemilihan, maka dikategorikan sebagai tugas pokok atau tugas tambahan. Sebab konsekwensi dari tugas ini juga berbeda.

Demikian pula dengan sah atau tidak sahnya realisasi dari Naskah Perjanjian Hibah Daerah (NPHD) dalam pembiayaan Pilkada. Apakah sah ditandatangani oleh Ketua Bawaslu Kab/Kota yang dibentuk berdasarkan UU Pemilu, sementara ketentuan dalam UU Pemilihan menyebutkan nomenklatur Panwas? Apalagi ini menyangkut pengelolaan keuangan daerah/negara yang menuntut tertib asas dan prinsip pengelolaan. Khawatirnya ada kesalahan prosedur pengelolaan keuangan yang dapat dikategorikan sebagai perbuatan melawan hukum yang merugikan keuangan negara/daerah. Walaupun antisipasi telah ada dalam Permendagri No. 54/2019 tentang Pendanaan Kegiatan Pemilihan yang Bersumber dari APBD, yang menyebutkan frasa Bawaslu bukan Panwas.

Sejak dini tugas dan wewenang ini perlu dipertegas, agar belakang hari eksistensi pelaksanaan tugas dan wewenang Bawaslu tidak dipermasalahkan terutama terkait dengan dasar penetapan hasil pemilihan nantinya. Sementara ada celah problematika hukum, yang terbuka peluang untuk digugat dalam sengketa hasil di MK nantinya. Sehingga perlu ada kolaborasi menegaskan kewenangan penyelenggara pemilu khususnya Bawaslu dalam melaksanakan pengawasan tahapan Pilkada ini.

Pertama, mengajukan permohonan uji materi (yudisial review) UU Pemilihan ke Mahkamah Konstitusi (MK). Langkah ini sebagai upaya memohon kepada MK untuk memberi tafsir atas dua ketentuan pasal krusial di UU Pemilihan, yakni ketentuan pasal seputar nomenklatur dan defenisi Panwas untuk ditafsirkan MK sama dengan nomenklatur dan defenisi  Bawaslu. Demikian pula dengan kewenangan jumlah 5 atau 7 orang anggota Bawaslu Provinsi dan Kab/Kota sesuai dengan UU Pemilu, dimohonkan untuk MK menafsirkan sama berwenangnya dengan anggota Panwaslu yang berjumlah 3 orang sesuai dengan UU Pemilihan.

Kedua, meminta fatwa Mahkamah Agung (MA). Upaya ini sebagai langka cepat agar ada dasar kewenangan pelaksanaan pengawasan tahapan pemilihan, sebatas penyebutan nomenklatur dan defenisi Panwas yang disebutkan dalam UU 10/2016 pada hakikatnya sama dengan nomenklatur dan defenisi Bawaslu yang disebutkan dalam UU 7/2017. Termasuk meminta fatwa soal kewenangan anggota Bawaslu Kabupaten/Kota yang berjumlah 5 (lima) atau 7 (tujuh) orang yang dibentuk berdasarkan UU Pemilu, namun melakukan kerja-kerja pengawasan Pilkada sesuai dengan UU Pemilihan yang menyebutkan jumlah anggota Panwas sejumlah 3 (tiga) orang.

Ketiga, perubahan terbatas atas UU No 1/2015 sebagaimana diubah terakhir kali dengan UU No 10/2016. Terdapat sejumlah ketentuan yang dimuat dalam pasal-pasal UU Pemilihan yang berdasarkan pengalaman pelaksanaan pengawasan pemilu tahun 2019, menyimpan problematika hukum hingga perlu dilakukan perubahan terbatas agar simetris dengan UU Pemilu. Upaya ini melalui tangan kewenangan pembentuk undang-undang, baik melalui Presiden maupun DPR.

Keempat, terjadi kegentingan memaksa yang mengharuskan Presiden mengeluarkan Perppu. Upaya ini terbilang profokatif, tetapi pada satu sisi dapat memiliki rasionalitas saat hasil pemilihan dipersoalkan oleh karena dikerjakan organ lembaga yang berbeda sebagaimana disebutkan dalam UU Pemilihan. Sebab hasil menjadi sah, jika dilakukan oleh organ lembaga yang berwenang melaksanakan. Namun hasil dapat dipersoalkan, saat organ lembaga dipertanyakan atau diragukan sumber kewenangannya. Legalitas organ lembaga penyelenggaraan pemilu dan hasil pemilihan rentan untuk dipersoalkan, sehingga mutlak eksistensi penyelenggara pemilu terutama Bawaslu dalam pengawasan pemilihan segera dituntaskan.

Kelima, menetapkan anggota Panwas. Jika ikhtiar dan alternatif dari masing-masing langkah di atas kurang membuahkan hasil maksimal, maka alternatif terakhir adalah Ketua Bawaslu membuat kebijakan berupa mengeluarkan Surat Edaran untuk menetapkan anggota Panwas sesuai dengan maksud UU Pemilihan. Mekanisme penetapan dapat lahir dari proses seleksi-rekrutmen anggota baru, atau lewat kebijakan kelembagaan memberi penetapan atas anggota Bawaslu Kabupaten/Kota yang sudah terbentuk sesuai dengan UU Pemilu menjadi anggota Panwas Kabupaten/Kota. Penetapan dilakukan oleh Bawaslu Provinsi.

Penutup

Perjalanan dinamika pelaksanaan Pilkada/Pemilihan serentak turut menjadi catatan pembangunan demokrasi di tingkat lokal-daerah. Lagi-lagi aspek yang sangat menentukan dinamika itu adalah regulasi yang menjadi dasar hukum dan pijakan peran masing-masing para stakeholders. Semua pihak memiliki peran dalam porsi dan kewenangan untuk menjamin sukses dan tidaknya hajatan rutinitas demokrasi pemilihan. Letak masalah seputar kewenangan Bawaslu dalam UU Pemilihan.

Bawaslu menyadari ada perubahan kewenangan dalam pelaksanaan pengawasan sesuai dengan UU Pemilu dengan UU Pemilihan. Pemilu tahun 2019 sudah selesai dan sukses dilaksanakan dengan berbagai catatan. Selanjutnya pelaksanaan pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota membutuhkan perhatian dan partisipasi semua pihak. Pada posisi ini, terdapat problematika hukum dari UU No 10/2016 yang urgen diselesaikan, sebab menyangkut proses dan hasil pemilihan yang rawan dipersoalkan dan memantik potensi konflik jika keliru penanganan. Yakni inisiasi perubahan materi muatan UU Pemilihan agar linear dengan materi muatan UU Pemilu, khususnya dalam pelaksanaan pengawasan sepanjang menyangkut eksistensi pelaksanaan tugas dan wewenang Bawaslu yang sudah terbentuk sesuai dengan UU Pemilu.

Catatan Kaki:

[1] Mahkamah Konstitusi dalam Ni’matul Huda dan M. Imam Nasef, 2017, Penataan Demokrasi dan Pemilu di Indonesia Pasca Reformasi, Kencana, Jakarta, hlm. 239.
[2] Putusan MK Nomor: 072-073/PUU-II/2004 tentang Pengujian UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah terhadap UUD 1945, hlm. 10.
[3] Abdul Mukthie Fadjar, 2006, Hukum Konstitusi dan Mahkamah Konstitusi, Konpress, Jakarta, hal. 2.
[4] Tim Penulis Bawaslu, 2019, Naskah Kajian Usulan Perubahan Terbatas UU Pilkada, Bawaslu, Jakarta, hlm. 10-20.


File pdf download di bawah ini:
Pilkada Pasca Reformasi